Правительство проголосовало за Государственную антикоррупционную программу, но сразу… начало ставить палки в колеса // Антикоррупционный переворот в Украине
Кабмин и парламент блокируют выполнение антикоррупционной программы, которую сами же приняли
5 апреля в киевской гостинице Radisson состоялась торжественная презентация Государственной антикоррупционной программы на 2023-2025 гг. Документ был утвержден решением Кабинета министров еще месяц назад. Мероприятие под названием «Путь к будущему без коррупции: пошаговая инструкция» посетили представители правительства, Офиса президента, Верховной рады, антикоррупционных органов.
Хотя недавно группа государств Совета Европы против коррупции (GRECO) признала прогресс в предотвращении коррупции и вычеркнула Украину из черного списка особо коррупционных государств, для самих украинцев коррупция остается острейшей из проблем. Она находится в тройке наиболее серьезных национальных бед после войны и высокой стоимости жизни. В последнем социсследовании компании Info Sapiens на коррупцию пожаловались 64% украинцев. Для представителей бизнеса коррупция — на втором месте среди тревог — она волнует 55% опрошенных.
«Пошаговую инструкцию» избавления от этого зла составило Национальное агентство по предотвращению коррупции, собственно и подготовившее Антикоррупционную программу. НАПК буквально зубами выгрызло ее принятие и теперь будет следить за внедрением.
«Последние полгода правительство блокировало акты, подготовленные Национальным агентством, касающиеся антикоррупционной политики, — констатировал глава НАПК Александр Новиков в недавнем интервью „Главкому“. — Очень надеюсь, что после принятия Государственной антикоррупционной программы эта политика изменится».
Глава НАПК Александр Новиков не скрывает, что для утверждения Антикоррупционной программы ему пришлось бороться с саботажем… правительства // Антикоррупционный переворот в Украине
Но уже очевидно, что сопротивление, предшествовавшее утверждению программы, будет продолжаться и после того, как она заработала. В частности, препятствия выполнению только принятого документа уже ставят даже некоторые почетные гости мероприятий НАПК, хотя на словах они декларируют приверженность антикоррупционному делу.
В настоящее время правительство и парламент объединили усилия по попытке сделать Антикоррупционную программу чисто декларативным документом, который просто не будет осуществлять свои функции. Что же пытаются провернуть креативные власть имущие и что из этого у них может получиться, разбирался «Главком».
Антикоррупционный переворот в Украине. Входите, открыто!
Кабмин принял долгожданную Антикоррупционную программу на 2023-2025 гг. на своем заседании 4 марта. Такой его «решительности» не в последнюю очередь способствовало давление международных партнеров, в частности, государств Большой семерки. Но сразу после этого оптимистического известия начались странные игры. Чтобы обнародовать финальную версию документа, правительству понадобилось около десяти дней. Прогрессивная общественность отнеслась к такой задержке очень настороженно и не зря.
После официального обнародования программы 13 марта оказалось, что Кабмин просто убрал с нее несколько понравившихся ему норм. Так, из программы была изъята норма о применении показателя удельного веса каждой антикоррупционной меры для достижения стратегического результата. НАПК настаивало на том, чтобы разные показатели имели разный вес и соответственно оценивались по-разному. Например, выполнение одного ключевого показателя могло оцениваться в 50% выполнения всей задачи, а не столь важных — меньше. Сейчас такая дифференциация отсутствует, и чтобы понять положение дел по выполнению той или иной задачи, следует ожидать, пока ее выполнят полностью.
Другая норма касается подготовки предусмотренных Антикоррупционной программой законопроектов. Из этого процесса Кабмином были исключены этапы общественного обсуждения, согласования с заинтересованными органами и проведение правовой экспертизы. Изъятие этих механизмов может серьезно усложнить дальнейшее выполнение антикоррупционных мер.
Антикоррупционная программа. Что это?
Государственная антикоррупционная программа по выполнению антикоррупционной стратегии — документ, определяющий правила, стандарты и процедуры выявления, противодействия и предотвращения коррупции.
Программа предусматривает более 1700 мероприятий в 15 областях для уменьшения уровня коррупции и обеспечения добродетели. В частности, в сфере судопроизводства, государственного регулирования экономики, таможенного дела и налогообложения, государственного и частного сектора экономики, строительства, земельных отношений и инфраструктуры, сектора обороны, здравоохранения, образования и науки и социальной защиты.
Национальное законодательство определяет три процедуры работы с антикоррупционными программами: мониторинг, оценка выполнения и периодический пересмотр программы.
Исполнители Государственной антикоррупционной программы ежегодно до 15 февраля и 15 июля представляют Национальному агентству информацию о состоянии выполнения предусмотренных ею мер.
О результатах выполнения мероприятий Государственной антикоррупционной программы по выполнению антикоррупционной стратегии НАПК публично информирует Кабинет министров ежегодно до 1 апреля, а также обнародует эти результаты на своем официальном сайте.
Но это не единственные сюрпризы правительства. Некоторые мины заложены позже. Так, во время принятия программы премьер-министр Денис Шмыгаль сделал интересную ремарку: он отметил, что такой важный документ должен быть открыт для предложений и дополнений, которые могут предоставлять как руководители антикоррупционных органов, так и парламентарии и другие стейкхолдеры. Учитывая, что связка правительства и «стейкхолдеров», по словам главы НАПК, до последнего тормозила принятие Антикоррупционной программы, можно представить, к чему приведет вал этих предложений и дополнений.
Анонсированные пакости
«Слово премьера о том, что Государственная антикоррупционная программа является живым, открытым документом, нас сразу насторожили и мы начали ожидать какой-то пакости, — признается в разговоре с Главкомом заместитель председателя НАПК Андрей Вишневский. — Мы догадывались, к чему именно эта пакость может касаться, так оно и произошло».
Вишневский вспоминает: непонятные движения со стороны правительства начались еще в феврале — на этапе, когда проект антикоррупционной программы был окончательно одобрен правительственным комитетом для передачи на рассмотрение Кабмина. Тогда премьер обратился с личным письмом к председателю Верховной Рады с просьбой, чтобы парламент высказал свои предложения в проект постановления Кабинета министров по утверждению программы.
«Но Верховная Рада уже высказалась по этому вопросу, утвердив законом антикоррупционную стратегию на 2021–2025 гг., — отмечает Вишневский. — Тем самым она не только поручила Кабинету министров обеспечить ее выполнение, но и дала четкую инструкцию, как это делать. В законе сказано, что за разработку Антикоррупционной программы отвечает НАПК, за утверждение — Кабмин, а после утверждения за координацию, мониторинг и оценивание тоже отвечает НАПК. Что еще яснее?».
Заместитель председателя НАПК Андрей Вишневский считает, что парламент не имеет права подавать предложения в Антикоррупционную программу сразу после ее принятия // Антикоррупционный переворот в Украине
Далее это письмо Шмыгаля передали во все комитеты и структурные подразделения аппарата Совета, которые приняли участие в сборе предложений. Впоследствии стало ясно, для чего была проявлена подобная инициатива. 14 марта Кабинет Министров утвердил план приоритетных действий правительства на 2023 год. В нем появилось поручение НАПК разработать проект изменений в Государственную антикоррупционную программу с учетом предложений и замечаний комитетов Верховной Рады.
С предложениями парламент не заставил себя ждать — в агентство уже поступило письмо, подписанное первым вицеспикером Александром Корниенко, к которому прилагается 26 страниц с теми же сводными предложениями и замечаниями от различных комитетов и структурных подразделений аппарата парламента.
Антикоррупционный переворот в Украине
(для просмотра — нажмите на документ)
Хотя из-за опечаток и ошибок уже сами эти правки в свою очередь нуждаются в поправках: так, в направленном в НАПК документе депутаты упорно называют Национальное антикоррупционное бюро «коррупционным».
Депутаты так спешили исправить ошибки в Антикоррупционной программе, что добавили кучу своих // Антикоррупционный переворот в Украине
По логике Кабмина, до мая НАПК должно разработать проект изменений в программу и затем согласовать его со всеми органами, с которыми был согласован первоначальный проект. А их — больше сотни!
В НАПК такую самодеятельность Кабмина и нардепов воспринимают как спланированное препятствие эффективной имплементации антикоррупционной программы. «Теперь нам некогда будет заниматься собственно организацией выполнения программы, а это и создание специальной информационной системы для мониторинга ее реализации, утверждения порядков предоставления статистической информации, координации, мониторинга и оценивания, и непосредственная коммуникация с более чем 90 исполнителями программы, которым нужно разъяснить, как ее выполнять, — возмущается Вишневский. — Вместо этого, по мнению чиновников, мы должны заняться изучением предложений парламентских комитетов и разработать проект каких-либо изменений. То есть Кабмин императивно указывает, что дальше мы должны двигаться с учетом мнения депутатов».
Первый вице-спикер Александр Корниенко присутствовал на презентации Антикорпрограммы, но поставил подпись под 26 страницами правок, которые могут затормозить ее выполнение // Антикоррупционный переворот в Украине
Антикоррупционный переворот. Велосипед не остановить?
То, что у Верховной Рады после принятия программы нет полномочий что-то в ней исправлять, парламентариев не очень смущает. Но у Агентства достаточно рычагов для демонстрации собственной независимости.
«Сейчас испытывается тактика — взять НАПК „на слабо“, — так оценивает ситуацию первый заместитель председателя парламентского антикоррупционного комитета Ярослав Юрчишин. — Кабмин рассчитывает, что НАПК возьмет эти предложения, и попытается снова переписать Антикоррупционную программу, чтобы потом ее отдельным решением усовершенствовать. Хотя Кабмин в этом случае является органом, имеющим только рекомендательные функции. НАПК, конечно, может просмотреть решение комитетов на предмет адекватности и взять какие-то вещи в работу, не останавливая действия программы. Но обязанности вносить эти изменения в Агентства нет. Не принять программу Кабмин не мог и сейчас ищет возможности меньше отчитываться, но все зависит от позиции НАПК и активности общества».
Директор по научному развитию Центра политико-правовых реформ Николай Хавронюк объясняет игру вокруг Антикоррупционной программы нежеланием осторожного правительства ссориться с депутатами, которым брошена конфета с подачей предложений. Но эксперт сравнивает эти происки с тщетными попытками остановить велосипед, воткнув ему в колесо небольшую палочку.
«У Антикоррупционной программы есть большой иммунитет от отмены, потому что за ее выполнением следят общество и международные партнеры, — считает Хавронюк. — Несмотря на распространенное мнение, что доноры поддерживают только общественные организации, на самом деле огромные донорские средства уходят именно в государственные органы. Конечно, каждый ищет свой интерес и хочет что-то выторговать: судьи думают об одном, прокуроры — о другом, МВД — о третьем. Но на этапе, когда программа уже принята, многие поняли, что торги не удаются, и попытаются ее саботировать. Это сделать также не очень удастся, потому что будет продолжаться постоянный мониторинг и будут выдаваться оценки. Конечно, могут возникнуть какие-то подводные камни и сложности, которые не были учтены при подготовке Государственной антикоррупционной программы, в частности, связанные с военным положением и боевыми действиями. Но нужно будет отдельно доказывать невозможность выполнения того или иного мероприятия».
Национальное агентство по предотвращению коррупции имеет право инициировать пересмотр государственной антикоррупционной программы по результатам мониторинга и оценки эффективности реализации антикоррупционной стратегии.
Антикоррупционная программа может пересматриваться при следующих условиях:
- если будет определено, что меры устранения группы коррупционных рисков недостаточно эффективны;
- в связи с внесением изменений в законодательство, влияющих на деятельность органа власти;
- при определении новых коррупционных рисков или существенным изменениям в приоритетности коррупционных рисков в деятельности органа власти.
При НАПК создается Координационная рабочая группа по антикоррупционной политике как консультативно-совещательный орган, сопредседателями которой по должностям являются председатель НАПК и министр Кабинета министров. Основными задачами этого органа является, в частности, подготовка предложений по формированию и реализации государственной антикоррупционной политики (в том числе по усовершенствованию нормативно-правовой базы).
Председатель Общественного совета при Национальном агентстве Екатерина Бутко уверена, что даже той обрезанной версии принятой Антикоррупционной программы вполне хватит на три года работы. А ее исполнение может заблокировать одно — отказ органов, подлежащих мониторингу, его выполнять.
«Например, министерства могут бороться с НАПК и говорить, что начнут с выполнения тех мер, которые считают важнейшими, — предполагает Бутко. — Здесь сложно прогнозировать, как оно будет, потому что такая четкая антикорпрограмма у нас появилась впервые. Есть министерства, которые приняли ее полностью — Минздрав, Мининфраструктуры, но есть и сопротивляющиеся — судебные органы, Офис генпрокурора, Антимонопольный комитет, который вообще сказал, что его это не касается, у Министерства цифровой трансформации были замечания».
Антикоррупционный переворот. Наказание предписанием. Можно или нет?
Кроме паралича выполнения Антикоррупционной программы постоянными «усовершенствованиями», есть и риск другого рода — фактическое отсутствие в НАПК инструментов наказания за ее невыполнение и саботаж. Юридический советник Transparency International Ukraine Александр Калитенко напоминает о таком привычном для НАПК механизме как предписание: он заложен в законе о предотвращении коррупции и обязателен для выполнения. Предписание выносится руководителю соответствующего государственного органа по устранению нарушений законодательства или привлечению виновного к установленной законом ответственности. НАПК достаточно активно использовал такой инструмент, в частности, и в отношении топ-чиновников — о результатах его выполнения те должны были отчитываться в течение десяти рабочих дней со дня получения. Штрафы за игнорирование предписаний невелики — до 5100 грн. за повторное нарушение. Но невыполнение мер Антикорстратегии не предусматривает даже такого наказания.
«Еще когда принималась антикоррупционная стратегия в прошлом году, на профильном комитете Совета была подана хорошая правка. Она касалась возможности внесения НАПК предписания соответствующему руководителю органа о необходимости обеспечения реализации мер Антикоррупционной программы и Антикоррупционной стратегии, — вспоминает Калитенко. — Потому что сейчас этот механизм распространяется только на нарушение нравственного поведения, конфликта интересов или других нарушений закона о предотвращении коррупции. Но депутаты отклонили правку якобы из-за того, что НАПК будет злоупотреблять этим правом. В законе осталось только размытое положение о том, что руководитель органа несет персональную ответственность за выполнение и реализацию ДАП. И что это за персональная ответственность — каждый трактует, как хочет».
Юрист приводит пример предыдущей Антикоррупционной программы на 2021-2022 годы, которая содержала почти такое же положение об ответственности. И констатирует, что этот документ так и не был выполнен на 100%, а персонально за это никто не ответил.
Однако заместитель председателя НАПК Андрей Вишневский считает, что Агентство все же может выносить предписания и составлять административные протоколы в случае невыполнения Антикоррупционной программы. Он ссылается на то, что закон о предотвращении коррупции содержит норму о том, что меры программы обязательны к выполнению государственными органами. Соответственно невыполнение программы равно невыполнению закона. Хотя простор для трактовки и фантазий юристов, если дела дойдут до суда, здесь остается.
Кроме инструментов принуждения к выполнению программы, в Агентстве рассчитывают по-доброму убеждать нарушителей. А разработанная публичная система ИТ-мониторинга, которая будет следить в режиме реального времени за выполнением мер каждым органом, позволит влиять на них из-за давления гражданского общества.
В любом случае в НАПК категорически отказываются рассматривать депутатские предложения, поскольку считают правительственное решение, которым поручено вносить изменения в программу, ничтожным и не подлежащим исполнению.
«Закон четко определяет порядок внесения изменений в Государственную антикоррупционную программу и не зря, — заключает Вишневский. — Программа защищена законом, и эта защита состоит в том, что существует единый механизм и основание для внесения изменений в Антикоррупционную программу — по результатам мониторинга и оценки, проводимой НАПК. Чтобы понять, как работает программа и что в ней, возможно, нужно учесть или исправить, должно пройти хотя бы какой-то период. Поэтому, к сожалению, все это не выглядит так, что премьер-министр лично и Кабмин в целом имеют настоящую политическую волю для внедрения программы».
Конечно, НАПК с его автономными полномочиями может показательно игнорировать депутатские пожелания. Но тогда есть опасность клинча: парламент будет просто саботировать принятие ряда законопроектов, а Кабмин — нормативно-правовых актов, необходимых для реализации Антикоррупционной программы. Даже, несмотря на то, что эти проекты направлены на выполнение стратегии и программы, которую утверждали соответственно парламент и Кабмин. Но если нужно заговорить и затянуть какой-то вопрос — в этом украинским политикам нет равных. Тем более что им нужно только дождаться, когда НАПК войдет в период турбулентности. Срок полномочий нынешнего главы Агентства Александра Новикова истекает 10 января следующего года.
Павел Вуец, перевод Skelet.Org
Глава НАПК Новиков предлагает «забыть» о коррупции из-за войны
Глава НАПК Новиков взял себе в замы Сытника
Суд обязал ГБР заняться главой НАПК Новиковым
Антикоррупционный переворот | Антикоррупционный переворот | Антикоррупционный переворот