В Украине невероятное количество объектов государственной собственности. Управление ими бездарно.
Общепринятая теория нас учит, что государство не может быть эффективным собственником. Об этом читаем в сотнях книг по экономике. Вопреки тому в глобальной практике есть немало стран, например — Китай, Бразилия, Россия, в которых государственный капитализм не просто существует, но и в течение последних десятилетий приобрел особый размах. Но если до кризиса 2008-2009-го крупнейшие государственные компании росли как на дрожжах, то после него, особенно в течение последних двух-трех лет, на поверхность постепенно выходят все темные стороны госкапитализма и недостатки государства как собственника.
Масштабный коррупционный скандал в Бразилии, связанный с отмыванием денег в государственных компаниях, использование Россией госкорпораций для достижения геополитических целей, консервация в крупнейших предприятиях государственного сектора КНР избыточных мощностей, неэффективность и партийные взяточники — вот лишь несколько примеров, которые показывают, почему государство не может эффективно управлять активами. Особенно то, в котором слабы институты.
Украина здесь не исключение, а может, и самый показательный пример. Хотя с самого начала независимости мы держим курс на постепенное разгосударствление, но в собственности центральных органов власти, а также местных общин и до сих пор находится невероятное количество имущества различного достоинства. Поскольку по слабости госинституций мы можем спокойно бороться за пальму первенства в мире (по глубине деградации относительно ранее достигнутых уровней точно), то и проявления неэффективного управления этой собственностью у нас поражают разнообразием. Они могут удивить многих не только масштабами бездействия государства, но и силой человеческой изобретательности и предприимчивости, применяемых для того, чтобы заработать на его имуществе.
Шило и мыло
Лучшими активами государства, своеобразными жемчугом являются крупные компании и банки. Нафтогаз, Укрзалізниця, Ощадбанк и десятки других корпораций сейчас у всех на устах, они часто появляются в информационных сообщениях, к ним приковано особое общественное внимание. По данным Министерства экономического развития и торговли (МЭРТ), на конец третьего квартала 2015 года активы 100 крупнейших компаний без учета семи банков составляли 926 млрд грн. Это практически шестая часть активов всех украинских предприятий, которые на начало того года составили почти 6 трлн грн, и 90% балансов всего государственного бизнеса.
Кроме крупнейших корпораций, в собственности государства находится еще довольно много компаний, названия которых простым людям ничего не скажут. Всего, по данным МЭРТ, Украина владеет 1829 действующими государственными предприятиями (ГП) и контрольными пакетами акций 272 обществ (в основном они раньше тоже были ГП, но прошли этап корпоратизации и частичной приватизации). Отнимите от этого 100 крупнейших — и вы получите около 2 тыс. субъектов хозяйствования с суммарными активами около 100 млрд грн, то есть в среднем по 50 млн на предприятие, — очень средняя сумма, которая дает представление о масштабе деятельности этих 2 тыс. фирм.
Наконец, еще большую по количеству группу образуют предприятия-трупы. По данным МЭРТ, более полутора тысяч госпредприятий не работает. Они находятся в процессе ликвидации, реорганизации, санации или банкротства. Их активы — это в основном обломки того, что когда-то было мощными производственными комплексами, растраченными за годы независимости из-за отсутствия адекватного управления. Определенную стоимость они имеют, но обычно производить ничего не способны.
К этому перечню можно добавить предприятия-призраки. По данным Единого государственного реестра предприятий и организаций Украины (ЕГРПОУ), на начало прошлого года в нашей стране было зарегистрировано 5559 государственных и 32 казенных предприятия, что более чем на 2,2 тыс. превышает цифру, о которой отчитываются МЭРТ и Реестр субъектов хозяйствования государственного сектора экономики (его формирует Фонд государственного имущества Украины (ФГИУ)). Пожалуй, это предприятия, от которых остались только название и запись в реестре, то есть существующие лишь на бумаге.
Государство — это не только крупнейший в стране капиталист, но и огромный владелец недвижимости. Об этом мало говорят, но органы власти обладают огромным количеством таких объектов: от здания Кабинета Министров полезной площадью 235 тыс. м2 до недостроенного магазина в каком-нибудь Гуляйполе. По данным ФГИУ, на начало июня этого года в Украине было более 19 тыс. активных договоров аренды государственного имущества, с помощью которых арендаторы снимали 643 млн м2 недвижимости (это более трех четвертей площади Киева или три с половиной города с территорией Львова). Еще более 5,7 тыс. объектов недвижимости ждут своих арендаторов. Следует выделить объекты социальной инфраструктуры, например общежития и дома культуры в собственности государства и местных общин. Многие из них в свое время находились на балансе предприятий, но после корпоратизации и приватизации последних легли балластом на плечи органов власти.
Не забывайте и о земле. По оценкам экспертов, государство в Украине владеет наделами сельскохозяйственного назначения общей площадью около 10-12 млн га, то есть фактически четвертью всех таких земель. Поскольку земля — одно из величайших богатств нашей страны, этот актив можно назвать жемчужиной государственной собственности, который позволяет обогащаться формально госбюджету, а фактически — чиновникам, которые в соответствии с должностями распоряжаются этими участками и решают, кому предоставить доступ к активу.
Вспомним и о коммунальной собственности (предприятия, недвижимость, земля). Коммунальные предприятия — это множество субъектов хозяйствования, которые принадлежат местным общинам. По данным ЕГРПОУ, на начало прошлого года их в Украине насчитывалось 13 778. Сколько из них активны, сказать трудно, но порядок цифры впечатляет. О проблемах, которые возникают в управлении этими предприятиями, нужно говорить также отдельно.
Вся эта мозаика имущества принадлежит государству (общинам) и якобы должна наполнять бюджет, в итоге делая нас с вами богаче. Но такое возможно только при надлежащем управлении. На самом деле государственный сектор экономики на протяжении всех лет независимости страдал исключительной бесхозяйственностью. На нем старались заработать все, кому не лень. А таких в Украине тысячи, если не десятки или сотни тысяч.
Общие проблемы управления
Немало трудностей, связанных с государственной собственностью, существует еще с начала независимости. Как правильно говорил герой классического советского кино, разруха в головах. Советский Союз давно канул в Лету, но до сих пор играет заметную роль в социально-экономических процессах Украины. Воровать у государства для наших соотечественников стало общественной нормой. Явное большинство работников всегда могло раздобыть что-то из продукции или сырья и материалов предприятий, на которых трудилась. Особенно это касалось колхозов и производства товаров первой необходимости.
Казалось бы, ничего в этом страшного, но такое воровство в масштабах страны приводит к тому, что воруем сами у себя. А второе, чему украинский научил Союз — работать так, как платят, не проявлять излишней инициативы. Эти два ментальных нюанса красной нитью соединяют процессы, которые годами происходили в сфере государственной собственности, с состоянием дел в ней сегодня.
Начнем с предприятий-трупов и предприятий-призраков. Их количество, как показано выше, измеряется тысячами. Откуда они взялись? Это следствие систематической растраты госимущества, когда станки, стоившие миллионы долларов, вывозили за границу или, что хуже, резали на металлолом. Это делало и делает очень много людей. Не брезговали таким промыслом и олигархи, ныне очень уважаемые.
Если бы украинцы не были обучены воровать у государства или если бы оно было сильнее, это явление не достигло бы таких масштабов. Так или иначе, но о какой эффективности госсобственности можно говорить при наличии многочисленных примеров крайне варварского распыления имущества? Общество спорит, приватизировать или нет то одно, то другое госпредприятие, но вне его поля зрения остаются тысячи до нитки расхищенных и фактически убитых предприятий. Получается какая-то однобокая дискуссия.
И второй аспект, касающийся предприятий-фантомов. Зачем они государству, ведь бюджет они не пополняют, зато формируют некий статистический хвост, который из года в год мигрирует по отчетам и отвлекает ресурсы на учет и содержание. Ответ, кажется, прост: никто на государственной службе не готов напрягаться, чтобы уладить этот вопрос, выписав адекватную процедуру банкротства, приняв стратегию работы с мертвыми предприятиями и тому подобное. Кроме того, процессы расхищения, очевидно, продолжаются, поэтому раз и навсегда этот хвост рубить вроде рано, ведь от со временем отрастает, как у ящерицы. Собственно, это и есть пример вопиющего бездействия, которое стало одним из основных факторов крайне неэффективного управления государственной собственностью.
Другая проблема — организация управления государственной собственностью, в которой наличествует практически первобытный хаос. Большинству законодательных актов, регулирующих учет, систематизацию, инвентаризацию объектов госимущества, лишь 5-10 лет; активное использование Единого реестра объектов государственной собственности насчитывает только три года.
Из более 24 тыс. юридических лиц, которые имеют запись в ЕГРПОУ как действующие на основе лишь государственной собственности, на сегодня 4,8 тыс. не упорядочено, то есть их принадлежность к сфере управления соответствующим субъектом не подтверждена. Это означает, что почти 5 тыс. юридических лиц потерялось по дороге от ЕГРПОУ к соответствующему органу управления госсобственностью. И правительство официально не знает, что это за предприятия, какое у них имущество и что с ними происходит. О какой эффективности управления можно говорить, если государство не способно толком выяснить, чем он владеет?
Еще один аспект хаоса: сегодня, по данным ФГИУ, существует 155 субъектов управления государственной собственностью, из которых 70 — центральные органы исполнительной власти. Многие из них (например Академия наук, Государственное управление делами и т.п.) не имеют ни человеческого ресурса, ни квалификации, чтобы развивать госсобственность, которая находится в их управлении. Зачем их столько? Неужели для того, чтобы максимум чиновников обогащалось за счет государства и как можно больше из них приходили на ключевые должности в министерства и ведомства только зарабатывать капиталы таким образом?
Добавьте сюда региональные отделения ФГИУ (и не только его), которые распоряжаются государственной недвижимостью, органы местного управления, ведающие коммунальным имуществом — и вы получите армию, даже класс (в традиционном марксистском смысле) чиновников, которые неплохо живут за счет госимущества, ни на что не способны в профессиональном смысле, но, главное — заинтересованы в сохранении статус-кво и руками-ногами держатся за свои должности и возможности конвертировать их в деньги.
В мире происходит постепенный переход к централизованной системе управления государственной собственностью, когда один субъект (министерство, суверенный фонд, холдинговая компания) управляет всеми его объектами. Наряду с этим во многих странах существует модель двойного подчинения, когда отраслевыми аспектами управляет линейное министерство, а вопросами корпоративного управления и координации деятельности всех государственных активов занимается отдельное министерство или ведомство. Украина должна переходить к одной из этих моделей, которые считаются самыми эффективными в мире. Однако осознание необходимости такого перехода на государственном уровне появилось только после Революции достоинства.
Пожалуй, наиболее распространенной и известной проблемой управления госсобственностью является то, что на денежных потоках, которые оно создает, кто-то сильно нагревает руки. Олигархи имеют подконтрольных менеджеров госпредприятий, должности которых покупают у тех, кто у руля государства. А уже менеджеры выводят часть денежного потока на своих покровителей. Политические силы, придя к власти, торгуются за портфели, потому что они дают право распоряжаться определенными объектами госсобственности (практически каждый центральный орган власти является субъектом управления определенными государственными активами.
(Надо отдать должное НБУ, который по собственной инициативе отказался от этой функции и начал избавляться от закрепленных за ним объектов), которые можно конвертировать в деньги).
Ответственные чиновники министерств и ведомств торгуют должностями на государственных и коммунальных предприятиях, а те, кто их покупает, конвертируют свои покупки в часть денежного потока. Чиновники продают право аренды государственной земли или недвижимости, рыночные ставки которой значительно выше того, что получает государство, а разницу делят с арендаторами. Вся эта система приводит к тому, что бюджет получает в десятки раз меньше того, что мог бы.
От общего к частному
Если пытаться описать и детально проанализировать все частные проблемы, касающиеся управления группами активов или конкретными объектами государственной собственности в Украине, то, пожалуй, можно набрать материала для диссертации, и даже не одной. Поэтому в этой статье фокус сделан на типичных и наиболее распространенных проблемах, проявление которых наиболее широко.
Одна из главных проблем — наличие пиявок, которые высасывают денежный поток из объектов государственной собственности. Оказывается, от них не так уж легко избавиться. У всех на устах случай Укрнафты, где государству в лице Нафтогаза принадлежит более 50% акций, хотя реально контролирует компанию Коломойский. Украина не может получить не только свою долю дивидендов за ряд лет, а теперь уже и многомиллиардную задолженность по налогам.
Компания просто не имеет денег, которые регулярно выводятся с помощью различных схем в пользу структур Коломойского. Последний при этом угрожает государству судебным иском на миллиарды долларов и имеет все основания выиграть суд из-за того, что в свое время с помощью всем известных методов получил подпись одного из бывших чиновников под выгодным для себя договором.
Случай Укрнафты не единственный. Когда речь идет о том, чтобы не утратить наживу, пиявки используют все доступные методы: подкуп судов, угрозы, блокирование решений в органах государственной власти с помощью купленных чиновников, проплаченные митинги и тому подобное. Даже если в Украине к власти придут сознательные, патриотические политики, им придется потратить не один год, чтобы избавиться от этих пиявок. К сожалению, это реалии нашей жизни и государственных институтов.
При этом такие компании, как Укрнафта, находятся в фокусе общественного внимания. А сколько у нас небольших предприятий в государственной и коммунальной собственности, из которых выкачивают деньги, и до которых руки не доходят просто потому, что сознательным политикам не хватает каденции, чтобы разобраться в ситуации и вычистить из этих авгиевых конюшен хлам?
Еще один аспект потерь — поведение руководителей государственных предприятий. Пока им давали мизерные зарплаты за управление компаниями с активами на миллионы и миллиарды гривен, они были абсолютно лишены мотивации сохранять и приумножать государственное имущество. И занимались тем, что наслаждались счет предприятия (дорогая еда, автомобили, «командировки» на курорты и т.д.) и заключали контракты от их имени через посредников, которым переплачивали за товары и услуги столько, сколько получали от подрядчика в форме откатов и клали в свой карман.
Несколько месяцев назад тарифную сетку существенно расширили, и теперь максимальный оклад на крупнейших предприятиях может составлять 200 минимальных окладов работника основной профессии на таком предприятии. У менеджеров появилась мотивация работать эффективно, что вместе с внедрением конкурсного отбора на высшие должности в госпредприятиях сразу же обеспечило приток в государственный сектор управленцев высшего класса, в том числе и из-за рубежа (как в случае с Укрзализныцей и Укрпочтой). Последние ценят свою репутацию, поэтому можно ожидать, что решительно откажутся от прежних практик, присущих соответствующим компаниям.
И третий аспект: действия чиновников. Здесь можно приводить множество примеров. Возьмем перечень коммунальных предприятий Киева. Киевгорстрой, Генплан, Киевавтодор, Киевреклама, Житний рынок … Их десятки, и большинство из них хотя бы раз фигурировало в коррупционных скандалах. Неудивительно, что мэр Киева, вступая на должность, чувствует себя этаким феодалом, который контролирует широкий спектр объектов собственности.
И имеет огромный соблазн воспользоваться этим контролем для собственного блага. Похожая ситуация во многих городах. При этом следует заметить, что, по словам экспертов, в некоторых коммунальных предприятиях даже нет хозрасчета, то есть их финансы практически интегрированы в местные бюджеты. А это означает, что пространство для хищения в них невероятно велико.
Другой пример — государственная недвижимость. В указанных более 19 тыс. договоров аренды средняя ставка равна 72 грн/м2 в месяц (без учета целостных имущественных комплексов и аренды государственными учреждениями). Может, для городков и сел такая сумма и нормальна, но и то не факт. А для больших городов — это копейки.
Отдельные объекты в Киеве сдают по 50 грн, тогда как на рынке коммерческой недвижимости ставка достигает сотен, а иногда и тысяч гривен за 1 м². Наверное, излишне говорить, что те, кто принимает соответствующие решения, за право взять в аренду тот или иной объект недвижимости получают немалые откаты. Речь идет о сотнях, если не тысячах чиновников, которые за государственный, а фактически за наш с вами счет оплачивают свои дорогие автомобили, аппартаменты и полеты на Мальдивы.
Нельзя обойти вниманием эффективность использования недвижимости государственными учреждениями. По данным СМИ, здание Администрации президента занимает более 22 тыс. м2, а работает в нем только 428 человек вместе с обслуживающим персоналом. Плотность «заселения» такова, что на каждого работника приходится площадь величиной с хорошую однокомнатную квартиру (умножьте это на количество этажей). На рынке недвижимости это здание могло бы приносить сотни миллионов гривен в бюджет. К сожалению, руководство государства в основном мыслит феодальными категориями, поэтому не обращает внимания на такую неэффективность.
Есть также множество отраслевых и индивидуальных проблем, связанных с госсобственностью. Например, некоторые предприятия обладают системообразующими объектами инфраструктуры. Укрзализныця на балансе железнодорожные пути, Нафтогаз — газоперекачивающих систему, перечень примеров можно продолжать. В идеале эти инфраструктурные объекты должны получать определенную плату за пользование ими, часть из которой шла бы на поддержание их в надлежащем состоянии. Зато поступления на них часто оказываются в общем котле, из которого на ремонт инфраструктуры выделяется крайне мало средств. Национальный инфраструктурный потенциал просто приедается …
Другая сторона медали — социальные функции, которые вынуждены выполнять некоторые госпредприятия. Укрзалізниця, Киевпастранс и другие бесплатно возят льготников, Нафтогаз еще недавно продавал топливо по льготным ценам, многие объекты госсобственности несут на себе бремя социальных объектов. Все это мешает руководителям госпредприятий сосредоточиться на достижении эффективности, которая, вполне возможно, дала бы возможность сгенерировать такой денежный поток, которого хватило бы на финансирование всех этих социальных обязательств государства.
Очень многие проблемы объектов госсобственности являются индивидуальными. Например, рентабельные предприятия вроде Турбоатома дают большие прибыли, но не развиваются, потому что недоинвестированы. Угольные шахты в основном убыточные и поглощают значительные ресурсы из бюджета. Эта проблема имеет также социальный и экологический аспекты. «Антонов» практически не производит продукции.
Нужен очень профессиональный и филигранный менеджмент, чтобы вывести его на траекторию развития хотя бы в отдаленной перспективе. Многие предприятия, особенно естественные монополии, имеют очень изношенные активы, но вынуждены работать в таких условиях, ведь государство просто не умеет инвестировать, оно этого никогда не делало, а если пробовало, то все заканчивалось массовым хищением. К тому же естественные монополии требуют соответствующего регулирования, которого в Украине не хватает едва ли не всем отраслям. Порты чрезвычайно рентабельны, но их мощности ограничены, они не готовы выполнять поставленные задачи государственного уровня, например — прием сверхбольших судов.
Таких проблем в управлении госсобственностью сотни, если не тысячи. Все они доказывают, что государство не может быть эффективным собственником, а то, в котором слабы институты, и подавно. Ситуация, которую сегодня имеем в этой сфере, лишь консервирует отсталость экономики и страны. Об этом свидетельствуют уровень зарплат, ментальность и мировоззрение людей, работающих в государственном секторе.
—
Любомир Шавалюк, опубликовано в издании Тиждень.UA
Перевод: Аргумент
Подписывайтесь на наши каналы в Telegram, Facebook, Twitter, ВК — Только новые лица из рубрики СКЛЕП!