Поки в жодному законі прямо не визначено, що таке «статутна діяльність політичної партії». Відтак це, з одного боку, відкриває партійним функціонерам можливості для зловживань, а з іншого – спокусу для органів влади причепитися до «незручної» політичної сили через довільне трактування того, що є статутною діяльністю партії, а що там бути не може.
Навіщо знати, куди партії можуть витрачати гроші?
Політичні партії сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян, як стверджує 36-та стаття Конституції та закон «Про політичні партії в Україні». А тому їхня діяльність має підтримуватися, зокрема фінансово. І не олігархами, не особами, здатними придбати депутатський мандат, – а самими виборцями і державою, яка є апаратом служіння демократичному суспільству.
Відповідно до закону державне фінансування поширюється виключно на статутну діяльність політичних партій, до того ж, не пов’язану з їхньою участю у виборах.
Витрачання ж державних фінансів на нестатутну діяльність політичної партії тягне за собою негативні правові наслідки для неї, зокрема у вигляді припинення державного фінансування.
Крім того, за нецільове використання бюджетних коштів може настати адміністративна відповідальність посадових осіб політичних партій у вигляді штрафу від 70 до 85 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, це 1190–1445 гривень – частина 5 статті 164-12 КУпАП; і кримінальна відповідальність, якщо нецільове використання мало місце у великих розмірах – стаття 210 КК України.
Отже, керівники і члени політичних партій, працівники їхнього апарату, з урахуванням принципу юридичної визначеності, мають право заздалегідь усвідомлювати, яка саме їхня поведінка викличе припинення державного фінансування та інші санкції, – і заздалегідь планувати її так, щоб не допустити конфлікту із законом.
Правова колізія
В жодному законі це поняття – «статутна діяльність політичної партії» – прямо не визначено.
Під час прийняття закону «Зміни до деяких законодавчих актів щодо запобігання і протидії політичній корупції» від 8 жовтня 2015 року законодавець уповноважив НАЗК встановити визначення деяких термінів. Однак терміну «статутна діяльність політичних партій» серед них – немає.
Відомо, що основним призначенням політичних партій є сприяння формуванню і вираженню політичної волі громадян.
Саме те, як вони реалізують цю мету – і є основним змістом їх статутної діяльності. Це передбачає здійснення політичного маркетингу, агітації і пропаганди, проведення соціологічних опитувань, масових заходів тощо.
Як законні, тобто такі, що можуть відображатися і в статуті, причому існує презумпція законності статуту політичної партії, прямо визначено такі права політичних партій, зокрема:
– засновувати власні ЗМІ та інші унітарні підприємства. Проте, партіям заборонено фінансування телерадіоорганізацій;
– організаційно та матеріально підтримувати молодіжні, жіночі та інші об’єднання громадян, подавати допомогу у їх створенні;
– володіти, користуватися та розпоряджатися рухомим і нерухомим майном, коштами, обладнанням, транспортом;
– робити внески у фонд референдуму та здійснювати за рахунок власних коштів агітацію референдуму.
Більш чітко закон визначає те, що не може бути статутною діяльністю політичної партії. Це – діяльність, спрямована на ліквідацію незалежності України, зміну конституційного ладу насильницьким шляхом, порушення суверенітету і територіальної цілісності держави, пропаганду комуністичного та/або націонал-соціалістичного (нацистського) тоталітарних режимів тощо.
На жаль, існує і фінансовий аспект проблеми: розуміння партійної незалежності в Законі «Про політичні партії в Україні» суперечить бюджетному законодавству.
Політичні партії в розумінні Бюджетного кодексу відносяться до одержувачів бюджетних коштів, а законом «Про Держбюджет-2016» для них передбачено виключно видатки споживання в сумі близько 391 мільйонів гривень, які виключають можливість здійснення багатьох зазначених вище видів статутної діяльності.
Тобто в разі їх здійснення – роблять їх позазаконними.
Політико-правовий конфлікт
Закон, який вимагає від політичних партій витрачати кошти державного фінансування виключно на статутну діяльність, встановлює різні види відповідальності за порушення цієї вимоги, але при цьому не визначає, що саме визнається такою діяльністю, – може бути визнано неконституційним.
Конституційний суд неодноразово визнавав закони України такими, що не відповідають принципу верховенства права, з підстав правової невизначеності.
Так, у Рішенні КС від 29 червня 2010 року вказано: «Одним із елементів верховенства права є принцип правової визначеності, у якому стверджується, що обмеження основних прав людини та громадянина і втілення цих обмежень на практиці допустиме лише за умови забезпечення передбачуваності застосування правових норм, встановлюваних такими обмеженнями. Тобто обмеження будь-якого права повинне базуватися на критеріях, які дадуть змогу особі відокремлювати правомірну поведінку від протиправної, передбачати юридичні наслідки своєї поведінки».
У Рішенні КС від 8 червня 2016 року визначено: «Із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі».
Складність процедури
Чи є статутною її діяльність і на які саме цілі можуть витрачатися кошти, отримані політичною партією з державного бюджету на фінансування її статутної діяльності, – визначає сама партія на підставі закону.
Але те ж саме визначають і НАЗК та РП під час здійснення своєї контрольної діяльності за «статутною діяльністю політичної партії» – за власним тлумаченням цього поняття і з урахуванням суперечливого бюджетного законодавства.
Якщо НАЗК чи РП матимуть сумнів, вони уповноважені витребувати від партії необхідні документи та пояснення. Далі процедура така:
1) виявивши факти, які свідчать про те, що відповідні кошти використано політичною партією на фінансування участі у виборах або на цілі, не пов’язані із статутною діяльністю – РП чи НАЗК невідкладно звертається до суду з позовом про встановлення відповідних фактів;
2) рішення НАЗК про відмову у наданні політичній партії державного фінансування має містити обґрунтування та перелік підстав для відмови і може бути оскаржене партією до суду в порядку та строки, встановлені Кодексом адміністративного судочинства;
3) якщо суд винесе рішення не на користь політичної партії, то НАЗК, на виконання цього рішення суду, після набрання ним законної сили приймає своє рішення про припинення державного фінансування статутної діяльності політичної партії;
4) це рішення НАЗК, знову ж, може бути оскаржене партією до суду;
5) рішення суду може бути знову оскаржене – в апеляційному порядку…
…І так далі.
Що має зробити кабмін і НАЗК?
Конфліктів і тривалої процедури їх вирішення у багатьох випадках можна було б уникнути, якби законодавець:
– з одного боку, уповноважив НАЗК на основі положень законодавства визначити чітке поняття «статутна діяльність політичної партії»;
– а з іншого, визнав, що існуюче в законодавстві поняття «бюджетні видатки споживання» суттєво обмежує законну та статутну діяльність політичних партій.
Тим самим буде усунуто існуючу колізію на користь закону «Про політичні партії в Україні». А в законі про держбюджет на наступний рік – передбачити для політичних партій також видатки розвитку.
Микола Хавронюк, Центр політико-правових реформ, Реанімаційний пакет реформ, спеціально для УП
Подписывайтесь на наши каналы в Telegram, Facebook, Twitter, ВК — Только новые лица из рубрики СКЛЕП!