Владимир Гройсман
Главный нарушитель законов Украины — спикер Владимир Гройсман, ставленник Петра Порошенко.
Вроде бы имеем наиболее прогрессивный парламент за всю историю независимости. И странно, что и он принимает законы, как и во времена диктатуры — в последний момент и без должного обсуждения. Если так будет продолжаться и дальше, то нынешняя Рада может стать такой же бесславной, как и предыдущие, а страна будет получать противоречивые законы, которые невозможно исполнять. И даже сползать к авторитаризму. Чтобы это предотвратить, Верховная Рада должна четко придерживаться регламента. Но планка уважения к закону и процедуре со стороны депутатов и особенно партийных вождей уже упала так низко, что дальше дела могут пойти еще хуже.
«Ты смотри, уже два дня как в Раду подан законопроект, а эти наглые нардепы сих пор его не приняли! И чем они там занимаются?!» — тут и там раздаются возмущенные голоса избирателей. «Я только что зарегистрировал проект, и требую немедленно его проголосовать» — кричит с трибуны в тон гласу народа народный избранник. И, конечно, если спикер не выполняет это требование или кто-то не хочет давить кнопку «за» — все они враги Украины и прислужники олигархов.
«Какие перерывы? Консультации? Мы выбирали их работать, а они ничего не сделали, повыступали и снова разошлись» — можно слышать праведный гнев украинцев. «Сколько можно обсуждать?! Голосуем! — хором кричат нардепы. — В целом во всех чтениях! Украина в опасности!».
Что самое смешное, большинство из тех, кто проклинает парламент за глупые законы, даже не задумывается, что законы плохие именно потому, что принимаются они наскоро и без соблюдения необходимых процедур.
Так было с одиозными регионаловскими законами о языках и о референдуме, с диктаторскими «законами 16 января», а уже нынешний созыв Рады именно так принимал изменения в налоговое и бюджетное законодательство и бюджет на 2015 год.
Но Парламент — это не просто собрание кнопкодавов, которые должны соревноваться в скорости нажатия кнопок и количестве проголосованной макулатуры.
Вв приблизительном переводе с французского «парламент» означает буквально «говорильня», потому что роль законодательного органа именно в том, чтобы обсуждать законодательные инициативы максимально всесторонне и демократично. И именно это обсуждение и согласование, львиная доля которого происходит не в зале под куполом, а в комитетах, совещаниях и рабочих группах, является горнилом качественных законов.
Регламент Верховной Рады, который, между прочим, является не просто внутренними правилами и законом Украины, расписывает четкую процедуру рассмотрения и принятия законопроектов.
Время на рассмотрение законопроектов комитетами, экспертами и обществом
После регистрации законопроекта профильные комитеты, а также научно-экспертное и юридическое управление парламента имеют по регламенту 30 дней, чтобы подготовить заключения к законопроекту. И ошибается тот, кто считает, что это слишком много — ведь законопроектов также немало, и комитеты и парламентские службы перегружены их анализом. 30 дней — это установленный статьей 93 Регламента срок, быстрее которого зарегистрированные законопроекты не надо вносить в зал.
Это время, кстати, может использоваться не только комитетами или управлениями Рады, но и общественностью и экспертами вне пределов парламента. Форсированное протаскивание законопроектов не в последнюю очередь организуется для того, чтобы никто не успел в них вчитаться, а если кто и вчитался, то не успел предостеречь общество и коллег-депутатов.
И только когда месяц прошел, а выводов комитета нет, Рада имеет право рассматривать проект на пленарном заседании.
Конечно, при определенных обстоятельствах и комитет, и эксперты, могут рассмотреть проекты и быстрее, но этот срок все равно должен быть разумным. И в любом случае — манипуляция, когда он становится меньше 14 дней (почему — см. ниже).
При этом, после предоставления депутатам заключения комитета, проект может рассматриваться «под куполом» не ранее, чем через 7 дней. Это требование статьи 112 регламента вполне логично — ведь каждый депутат или фракция должны иметь время, чтобы проанализировать все выводы и выработать собственную позицию. И это не просто формальность, а реальная потребность, особенно учитывая, что на заседание выносится много законопроектов.
Альтернативные законопроекты
Статья 100 Регламента дает депутатам 14 дней на внесение альтернативных законопроектов по тому же вопросу. Все альтернативные проекты рассматриваются комитетами и на пленарных заседаниях вместе и относятся на голосование в порядке их регистрации. Альтернативные проекты — очень важный инструмент демократии и повышения качества законотворчества.
Он позволяет увидеть весь спектр подходов к определенной проблеме и обсуждать их вместе. Депутаты могут принять за основу лучший вариант, а все полезное из других альтернативных проектов учесть во время второго чтения.
Поэтому авторы законодательных инициатив, которые не уверены в качестве своих проектов, пытаются эту процедуру обойти. Для этого нарушают регламент двумя способами.
Первый — простой как двери — просто не дать коллегам времени на внесение альтернатив и сразу голосовать.
Второй — зарегистрировать свой проект не как альтернативный к уже существующему на эту тему, а как якобы совершенно отдельный закон.
Первое и второе чтение
За основу (в первом чтении) может приниматься только один законопроект, и именно тот его текст, который был подан авторами. Ни о каких изменениях «с голоса» не может быть и речи. Законодательство — такая материя, что даже неправильно поставленная запятая может очень много весить.
Может ли Верховная Рада принять законопроект сразу в целом как закон? Да,может, но только если ни один депутат, а тем более комитет или фракция, против этого не возражает.
Если же такие возражения есть, то при всем желании спикера или большинства делать этого нельзя. Второе чтение — одна из важнейших процедур, призванных обеспечить демократичность и качество законов.
Статья 116 Регламента дает каждому депутату 14 дней на внесение поправок к законопроекту, принятому в первом чтении. Это четкие письменные правки в текст принятого за основу закона. Может ли Рада сократить 14-дневный срок? Да, может. Но не до «завтра-послезавтра», как это бывает, а минимум до 7 дней.
После этого каждую поправку тщательно изучает профильный комитет, и его члены голосуют за ее полный или частичный учет или отклонение, формируя таким образом текст законопроекта ко второму чтению.
Все поправки (как учтенные, так и отклоненные) вносятся в специальную таблицу, которая вместе с заключением комитета и финальным текстом законопроекта раздается депутатам не менее чем за 10 дней до рассмотрения проекта во втором чтении.
На пленарном заседании каждый автор отклоненной поправки может выступить с обоснованием своей поправки и настаивать на ее поддержке залом.
После этого поправку ставят на голосование, и если набирается 226 голосов, она принимается вопреки позиции комитета. И наоборот, любой депутат, который выступает против принятой комитетом поправки, может выносить ее на утверждение.
И если 226 голосов за нее не наберется, соответствующее место законопроекта остается в редакции первого чтения. И только после прохождения всех поправок (на что иногда может уйти много часов) проект ставится на голосование в целом.
Иногда депутатам не до процедур и регламента
Повестка дня заседания
Для того, чтобы сформировать повестку дня, комитеты подают предложения на согласительный совет парламента. Участники заседания этого совета вносят в предложенное расписание на неделю или две свои поправки.
После этого, в соответствии со статьей 73 Регламента, Согласительный совет должен принимать решение голосованием. Чтобы то или иное решение прошло, нужно чтобы его поддержали представители фракций, которые в сумме имеют не менее 226 голосов. Казалось бы, простая и правильная процедура. Но каждый, кто видел заседания согласительного совета, знает, что на практике никаких голосований там не происходит.
Депутаты вносят предложения добавить или удалить какие-то проекты из расписания, но никогда эти предложения не голосуются. Спикер Совета или соглашается с выступающим, или нет, или просто молчит, и предложение депутата повисает в воздухе.
Такие манипуляции позволят спикеру свободно трактовать итоги Согласительного совета и самому определять расписание на каждый день. И, между прочим, если Согласительный совет не принимает решений, формально он имеет такое право.
Повестка дня пленарного заседания должна публиковаться не позднее 18.00 накануне, и после этого никаких манипуляций с ней не должно происходить. На практике изменения могут произойти и ночью, и утром.
О том, что руководство парламента игнорирует сроки подготовки проектов к рассмотрению, и может бросить в зал проекты, зарегистрированные буквально вчера, и говорить нечего.
Кнопкодавство
Статья 37 Регламента определяет, что депутат должен голосовать только лично, и не должен иметь технической возможности нарушать эту норму. Однако голосование за других остается позорной практикой Рады.
Случаи кнопкодавства зафиксированы в большинстве фракций и групп, а депутаты про-премьерского Народного Фронта вообще поставили это нарушение на поток, почти не таясь. Между тем нынешний председатель Верховной Рады — уже четвертый по счету спикер, не спешит ни устанавливать давно обещанную «сенсорную кнопку», ни переводить кнопкодавство в плоскость уголовной ответственности.
К чему приводят нарушения: свежий пример
Чтобы проиллюстрировать, как нарушение регламента реально вредят законотворчеству, возьмем лишь один из многих примеров. И это даже не бюджет или изменения в кодексы, при принятии которых в декабре депутаты не только нарушили все, что только можно нарушить, а просто вели себя так, будто Регламента не существует в природе. Присмотримся, как парламент рассматривает проекты о судебной реформе.
Для выполнение коалиционного соглашения депутаты разных фракций зарегистрировали в декабре разработанный экспертной средой законопроект № 1497.
Президент, который якобы должен был действовать совместно с коалицией, через несколько дней вдруг решил внести свой законопроект по этому же вопросу. Имеет право.
Но (!) президентский проект почему-то регистрируется не как альтернативный (№ 1497-1), а с совершенно новым номером 1656. Почему столь грубое нарушение Регламента было важным для президента и его однопартийца-спикера?
А потому, что если бы проект был должным образом зарегистрирован, он рассматривался бы вместе с основным проектом и относился на голосование вторым. Учитывая то, что проект № 1497 явно качественный и, в отличие от президентского, не противоречил нормам Конституции, шансов у второго не было. Поэтому спикер пытался поставить проект 1656 отдельно на рассмотрение зала, вообще «забыв» об основном законопроекте. И только поднятый депутатами и общественностью скандал заставил Раду рассматривать проекты вместе.
Однако ни одно расследование, кто и почему зарегистрировал президентский проект под неприемлемым номером, так и не было проведено. Депутаты коалиции решили замять тему и пришли к «компромиссу». Они приняли в первом чтении сразу два законопроекта — и 1497, и 1656, чтобы удовлетворить амбиции президента и его фракции. Так одно нарушение повлекло за собой другое.
Принятие за основу сразу двух законопроектов, которые де-факто являются альтернативными — удивительно абсурдное решение. Ведь непонятно, к какому именно тексту должны подавать поправки депутаты, и как их должен учитывать комитет? Очевидно, что без дальнейшего нарушения регламента и произвольных манипуляций с текстами обоих проектов выйти из ситуации просто невозможно.
Представить себе подобное решение в любом европейском парламенте невозможно. Да и украинские законодатели даже с их «творческим» подходом регламенту никогда раньше такого не делали. Однако планка уважения к закону и процедуре для депутатов и особенно партийных вождей упала уже так низко, что дальше дела могут пойти еще хуже.
Главный нарушитель — спикер
Ключевая роль в нарушениях Регламента лежит, безусловно, на председателе Верховной Рады. И единственная возможность их остановить — объединение усилий всех депутатов, которых не устраивает утрата потенциала нынешней коалиции из-за превращения парламента в цирк.
Недавно несколько народных избранников даже образовали межфракционное объединение за соблюдение Регламента. От того, насколько последовательно участники этой инициативы будут защищать Регламент от манипуляций со стороны спикера или премьера, без преувеличения зависит качество работы этого парламента.
Очевидно, что украинцы свергли режим Януковича не ради смены персоналий во власти, а для того, чтобы в Украине царила свобода, справедливость и демократия. А демократия — это прежде всего процедура. Именно поэтому норм Регламента при рассмотрении всех без исключения вопросов в Верховной Раде должны придерживались безоговорочно.
—
Тарас Шамайда, опубликовано в издании Тексти.UA
Перевод: Аргумент
Подписывайтесь на наши каналы в Telegram, Facebook, Twitter, ВК — Только новые лица из рубрики СКЛЕП!